SAFERCITY: Schleierfahnung

Institutionalisierter Rassismus und weitere Implikationen der Schleierfahndung

Martin Herrnkind, Sprecher der Bundesarbeitsgemeinschaft Kritischer PolizistInnen

„Was machen Sie hier, zu nachtschlafener Zeit?“, rief mein Vorgesetzter dem Passanten zu. Wir fuhren Nachtstreife und der Fußgänger war weit und breit das einzige Leben in dieser verträumten Wohngegend. Der Passant, ein junger Mann, trat an die Beifahrerseite des Streifenwagens. „Ich geh nach Hause“, antwortete er. „Geben Sie mal Ihren Ausweis!“, fuhr mein Kollege in bestimmendem Ton fort. Der offenbar verdutzte junge Mann gehorchte sofort. Gemäß eingetragener Adresse wohnte er in der Nähe. „Alles Okay“ sprach mein Kollege, während er dem Bürger dessen Ausweis zurückreichte.

Die Polizeiausbildung hatte mich einst gelehrt, dass ich keinen Menschen ohne konkreten Anlaß behelligen darf – außer bei Verkehrskontrollen. Die Praxis wiederum hatte mich belehrt, daß auf der Straße eben andere Gesetze gelten. Deshalb überraschte mich die rechtswidrige Personenkontrolle meines Kollegen auch nicht sonderlich. Um ihn wenigstens etwas zu nerven, fragte ich in schnippischem Tonfall, nach welcher Rechtsgrundlage das denn gerade abgelaufen sei. Aber mit nicht minder verschmitztem Grinsen erwiderte er: „Verdacht des Verdachtes!“

Die kleine Episode ereignete sich zu einer Zeit, als zumindest noch greifbare juristische Schranken vor willkürlichen Kontrollen existierten. Polizeibeamte, die forsch auftraten, trafen zwar kaum auf sich weigernde BürgerInnen. Doch im Falle von Weigerungen oder Beschwerden wäre schon das eine oder andere Mal „Kreativität“ zur künstlichen Rechtfertigung eines Verdachts vonnöten gewesen. Solcher Kreativität bedarf es seit der Einführung anlaßunabhängiger Kontrollen kaum noch. Und mit der Kodifizierung sogenannter Schleierfahndung wird der öffentliche Raum für anlaßunabhängige Kontrollen noch deutlich ausgeweitet. Abwehrrechte gegen willkürliche Kontrollen beschränken sich auf theoretische Fallkonstellationen. Vielleicht noch bedeutsamer aber erscheint die Frage, ob und wie sich das Verhältnis zwischen Bevölkerung und Polizei und wie sich das polizeiliche Selbstverständnis verändert. In diesem Sinne stellt der nachfolgende Text den Versuch dar, die der Schleierfahndung unterliegenden Strukturen freizulegen.

Seit etwa sechs Jahren wird in den Länderparlamenten über die Einführung der Schleierfahndung debattiert; auch der Bundestag beschäftigte sich mit einer solchen Novelle. Nach teilweise heftigsten politischen Auseinandersetzungen erhielten der Bundesgrenzschutz (BGS) sowie acht Länderpolizeien[1] die neue Befugnis. Es steht zu erwarten, daß andere Bundesländer den Beispielen folgen werden,[2] obgleich das Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommerns das dortige Gesetz in Teilen als verfassungswidrig judizierte.[3]

Die Novellen der Polizeigesetze fielen dem föderalistischen Gefüge entsprechend nicht deckungsgleich aus. Als erstes Bundesland kodifizierte Bayern die Schleierfahndung. Artikel 13 Absatz 1 Nr. 5 des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes (PAG) erlaubt die Feststellung der Identität einer Person

► auf Durchgangsstraßen (Bundesautobahnen, Europastraßen, anderen Straßen von erheblicher Bedeutung für den grenzüberschreitenden Verkehr)

Des weiteren läßt das PAG die Durchsuchung der Personen, deren Identität festgestellt werden darf, und deren mitgeführten Sachen zu (Art. 21 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2; Art. 22 Abs. 1 Nr. 4).

Fast identisch sind die Regelungen in § 26 Abs. 1 Nr. 6 des Polizeigesetzes Baden-Württemberg, § 29 Abs. 1 Nr. 5 Polizeigesetz Mecklenburg-Vorpommern und § 14 Abs. 1 Nr. 5 Thüringisches Polizeigesetz[4].

In Niedersachsen erlaubt § 12 Abs. 6 des Niedersächsischen Gefahrenabwehrgesetzes es der Polizei, von jedem Verkehrsteilnehmer die Aushändigung mitgeführter Ausweispapiere zu verlangen, wenn dies erforderlich ist, um zu verhindern, daß durch Straftaten erlangte Sachen von nicht unerheblichem Vermögenswert ins Ausland gebracht werden.

Zur Verhinderung oder Unterbindung unerlaubter Einreise in das Bundesgebiet kann der Bundesgrenzschutz in Zügen und auf dem Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes, soweit aufgrund von Lageerkenntnissen oder grenzpolizeilicher Erfahrung anzunehmen ist, daß diese zur unerlaubten Einreise genutzt werden sowie in einer dem Luftverkehr dienenden Anlage oder Einrichtung eines Verkehrsflughafens mit grenzüberschreitendem Verkehr jede Person kurzfristig anhalten, befragen und verlangen, daß mitgeführte Ausweispapiere oder Grenzübertrittspapiere zur Prüfung ausgehändigt werden, sowie mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen.

Das Wesentliche an der Schleierfahndung ist in juristischer Hinsicht, daß die Rechtsfolge an nur sehr geringe tatbestandliche Voraussetzungen anknüpft, vor allem aber, daß kein Verdacht einer Straftat im Sinne der StPO oder eine Gefahr im Sinne der Polizeigesetze vorliegen muß. Die Betroffenen polizeilicher Maßnahmen müssen nicht Verdächtige im Sinne der StPO sein und ebensowenig Verantwortliche („Störer“) im verwaltungsrechtlichen Verständnis.

Allein diese Eigenschaft macht die Normen nicht zu etwas Neuem. Anlaßunabhängige Kontrollen tauchen in diversen Gesetzen auf. Die allgemein bekannteste entstammt der Straßenverkehrsordnung (§ 36 Abs. 5 StVO), gemäß der Polizeibeamte Verkehrsteilnehmer zur Verkehrskontrolle anhalten dürfen. Andere anlaßunabhängige Kontrollen finden sich z. B. im Zollverwaltungsgesetz (§ 10), Finanzverwaltungsgesetz (Bargeldkontrollen in § 12a), im Sozialgesetzbuch III (Bekämpfung des Leistungsmißbrauchs in §§ 304 und 305), im Bundesimmissionsschutzgesetz (Überprüfungsmaßnahmen nach § 52 Abs. 2), im Güterkraftverkehrsgesetz (§ 55 Abs. 1), oder im Luftverkehrsgesetz (Luftsicherheitskontrollen nach § 29c).[5]

In den siebziger Jahren fanden anlaßunabhängige Kontrollen auch Eingang in den Musterentwurf eines einheitlichen Polizeigesetzes (MEPolG). Sie wurden vorgesehen für sogenannte gefährliche Orte (in der Praxis z. B. Rotlichtmilieu, Asylunterkünfte), für gefährdete Objekte (z. B. Lübecker Synagoge nach Brandanschlägen, bei Bombendrohungen an Bahnhöfen) und an Kontrollstellen (z. B. nach Banküberfällen, vor Großdemonstrationen).[6] In den achtziger und neunziger Jahren übernahmen alle Bundesländer – wenn überhaupt nur mit graduellen Abweichungen – die Vorschläge des Musterentwurfes.

Als Begründung für die neue polizeiliche Eingriffsermächtigung zur Schleierfahndung werden die wachsende Globalisierung, Kooperation und Integration in der Europäischen Union (EU) sowie selbiges im Verhältnis zu den mittel- und osteuropäischen Staaten (MOE-Länder) angeführt. Der freizügige Binnenmarkt sowie der freizügigere Personen- und Warenverkehr böten für Kriminelle neue Tatgelegenheiten und günstigere Kriminalitätsstrukturen. Europa sei zu einem einheitlichen kriminalgeographischen Raum geworden.[7] Zweck der Polizeikontrollen sei in der Schleierfahndung die Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität. Herausgehobene Bedeutung hätten dabei die Waffen- und Betäubungsmittelkriminalität, die Bekämpfung von Intensivtätern sowie der gewerbs-, gewohnheits, serien-, bandenmäßig oder sonst organisiert begangenen Kriminalität. Erfaßt würden aber auch die organisierte Einschleusung von illegal aufhältigen Ausländern.[8] Dabei solle das Entdeckungsrisiko gesteigert werden[9].

Doch in den politischen Auseinandersetzungen um die Novellen dürften auch noch andere Erwägungen ein Rolle gespielt haben. So soll Hagen Kluck, Mitglied des Baden-Württembergischen Landtages, die Zustimmung seiner Fraktion im Innenausschuß mit dem Satz begründet haben, die FDP wolle sich „nicht vorwerfen lassen, alles getan zu haben, um das subjektive Sicherheitsgefühl der Bürger zu verbessern“[10]. Rachor mutmaßte in einer Stellungnahme ausdrücklich, daß die Novelle in Baden-Württemberg auch Mittel der politischen Selbstdarstellung gewesen sei. Von der dortigen Landesregierung sei abschließend festgestellt worden, daß es bei verdachtsunabhängigen Kontrollen eigentlich darum gehe, zu zeigen, „welche Einstellung wir zur inneren Sicherheit haben“.[11]

Der Mainzer Justizminister Peter Caesar merkte an, die Novelle des BGSG wäre vor der Bundestagswahl „in einer rekordverdächtigen Zeit von weniger als zwei Monaten verabschiedet“ worden. Es sei politisch gewollt gewesen, die verfassungsrechtlich zumindest äußerst bedenkliche Regelung so schnell wie möglich durchzubringen und dabei auf die Mitwirkung der Praxis weitgehend zu verzichten. Die Anhörung von Sachverständigen sei nur ein „Feigenblatt“ gewesen.[12]

Die bisher verfügbaren Informationen über die Implementation der Befugnisnormen sind spärlich. Empirisches Datenmaterial ist kaum vorhanden. Bei den behördlichen Mitteilungen über „Aufgriffsquoten“ handelt es sich zumeist um intransparentes Datenmaterial, das starke Schwankungen aufweist. Deshalb wird nachfolgend versucht, das vorhandene Material in eine Ordnung theoretischer Überlegungen einzubetten.

Der rechtsdogmatische Diskurs[13] soll hier nicht fortsetzt werden. Für eine kriminologische Betrachtungsweise erscheint es zunächst ausreichend, das Gemeinsame der verschiedenen Befugnisnormen in der vorgeblichen „Ereignis-, bzw. Verdachtslosigkeit“ zu erkennen. Dabei sind schon die Begrifflichkeiten kritisch zu hinterfragen. Begriffstheoretisch wäre von Verdachtslosigkeit zu sprechen, falls der zu kontrollierende Personenkreis nach dem Zufallsprinzip ausgewählt würde, mittels Auszählung oder durch Einbezug der Gesamtheit einer Teilpopulation. Als Beispiel für die erste Alternative wäre eine Straßenkontrollstelle[14] denkbar, an der ein Anhalteposten[15] jeden fünften Fahrzeugführer herauswinkt oder jedenfalls nicht motivisch selektiert. Die zweite Alternative wäre eine „Totalkontrolle“, in der alle Personen eines Verkehrsstromes einbezogen werden[16]. Totalkontrollen sind insbesondere aus der sogenannten Terroristenfahndung in den siebziger Jahren[17] bekannt. Beide angeführten Kontrollarten werden selten praktiziert. Noch vor Einführung der Schleierfahndung nutzte die Polizei Bayerns die Befugnisnorm zur Verkehrskontrolle (§ 36 Abs. 5 StVO), um neben der Verkehrsüberwachung geplant Kriminalitätsaufklärung zu betreiben. Das Polizeipräsidium Niederbayern/Oberpfalz sammelte 1993 dabei Erfahrungen mit Totalkontrollen und stellte fest, daß

Es wurde darauf hingewiesen, daß Großkontrollen und Razzien von Fall zu Fall notwendig und zweckmäßig, dennoch aber sehr personalintensiv seien. Sie beinträchtigten die Bevölkerung in aller Regel mehr, und Verdächtige könnten sich mit den heutigen Kommunikationsmitteln relativ leicht darauf einstellen.[19]

In der polizeilichen Praxis weitaus am häufigsten sind deshalb Selektivkontrollen[20]. In allen bislang vorgestellten taktischen Konzepten der Schleierfahndung geht es um motivisch gesteuerte Selektivkontrollen[21]. Das heißt, es besteht in jedem Einzelfall ein wie auch immer geartetes Motiv „diese und nicht jene“ Person zu kontrollieren. Die Begrifflichkeiten „anlaßunabhängig“, „ereignisunabhängig“ oder „verdachtsunabhängig“ sind somit als rein juristische Kategorien zu verstehen. Im polizeitaktischen Verständnis handelt es sich um Kontrollen, denen sehr wohl ein Verdacht, ein Ereignis oder ein Anlaß zugrunde liegt. Die an konkrete Merkmale anknüpfende juristische Kategorie des Verdachts wird lediglich in die inhaltlich fast uneingrenzbare polizeitaktische Kategorie des Verdachts transformiert. In Hinblick auf die sehr geringen tatbestandlichen Voraussetzungen der Schleierfahndung – Waechter spricht gar von Tatbestandslosigkeit[22] – verfügt die rechtsanwendende Instanz gegenüber allen anderen Eingriffsermächtigungen aus der StPO oder den Polizeigesetzen über weitestgehende Definitionsmacht. Diese Normeigenschaft hat – rechtssoziologisch betrachtet – weitreichende Konsequenzen. Denn je weniger ein Paragraph der Polizei vorgibt, desto größer wird ihr Ermessensspielraum („Einschätzungsprärogative“); je geringer die Bedeutung des geschriebenen Rechts, desto größer die des ungeschriebenen. Für die ungeschriebenen Regeln hat der Kriminologe Peter MacNaughton-Smith den Begriff des „zweiten Codes“ geprägt[23]. Und nach allem, was die Forschung über die Anwendungspraxis dieses zweiten Codes herausgefunden hat, ist er stärker von Alltagswissen und Stereotypen aufgeladen als von professionellen kriminaltaktischen oder –strategischen Erkenntnissen.

Die taktischen Umsetzungen der Schleierfahndung dürften sich in den Bundesländern sehr verschieden ausgestalten. So steht zu erwarten, daß der Ressourcenansatz und damit die Kontrolldichte vom Status der Grenze des jeweiligen Bundeslandes abhängen wird, sei es etwa eine Außengrenze der EU, EU-Binnengrenze oder Landesgrenze. Auch die Anwendungspraxis der Methode durch die einzelnen PolizistInnen dürfte den regionalen oder sogar lokalen Gegebenheiten geschuldet sein.

Zur Anwendung der Schleierfahndung befugt sind grundsätzlich alle PolizeivollzugsbeamtInnen des jeweiligen Bundeslandes[24], bzw. des Bundesgrenzschutzes. Allerdings werden in den Polizeien Dienststellen oder Organisationseinheiten gebildet, deren Hauptaufgabenbereich die kriminalstrategische und –taktische Umsetzung des Konzeptes Schleierfahndung darstellt.

So wurde in Bayern das Präsidium der Grenzpolizei aufgelöst; die Kontrollen an seiner Südgrenze (zu Österreich) wurden eingestellt. Die nach Stelleneinsparungen verbliebenen 1.200 Stellen der Südgrenze würden zu zwei Dritteln in die sonstigen Landesbereiche zugeteilt. Dies bedeute, daß 805 Stellen in den grenznahen Raum verlegt würden. 205 Stellen würden den Ballungsräumen München und Nürnberg-Fürth-Erlangen und 190 Stellen weiteren Schwerpunktbereichen wie Augsburg, Fürstenfeldbruck, Erding und Ingolstadt zugeteilt.[25]

Eine der spezialisierten Dienststellen ist die Polizeidirektion Ansbach (Polizeipräsidium Mittelfranken), die 1997 das Fahndungskonzept Schiene entwickelte. Eine Fahndungskontrollgruppe, deren Einsatzbereich sich zuvor überwiegend auf den Straßensektor erstreckte, könne nun flexibel unter Berücksichtigung der aktuellen Lage und Witterung die Fahndungskräfte in den Zügen oder auf den überregionalen Straßenverkehrswegen eingesetzt werden.[26] Die eingeteilten Einsatzkräfte erhielten in den Bereichen des Ausländer- und Betäubungsmittelrechts sowie eisenbahnspezifischer Gefahrenlagen Fortbildungsangebote[27]. Das Programm „Schiene“ durchlief im Herbst/Winter 97/98 mehrere Probe- und Testläufe. An speziell festgelegten Aktionstagen filterten pro Einsatz drei bis sechs Trupps (á drei bis fünf BeamtInnen in Zivil oder Uniform oder aus taktischen Gründen kombiniert) in einem sogenannten „intelligenten Kontrollverhalten“ die fahndungs- und kontrollrelevanten Personen aus dem Strom der Reisenden heraus.[28]

Der Schwerpunkt des Ressourcenansatzes dürfte jedoch im Bereich des Straßenverkehrs zu verorten sein.[29]

Scheinbar nicht überall setzen sich Schleierfahnder aus dem Personal der aufgelösten Grenzpolizeistellen zusammen, um so als Verstärkung der Ist-Stärken von Dienststellen des Versetzungsgebietes zu fungieren. Für den Bereich Aschaffenburg merkte Scheuring an, das Personal komme von der Schutzpolizei rund um Aschaffenburg, so daß die Polizeidichte in der Fläche noch geringer geworden sei als ohnehin schon.[30]

Hinsichtlich der Fortbildung[31] sowie der technischen Ausstattung[32] zeigt sich eine deutliche Entwicklung hin zur Spezialisierung. Zur Ausrüstung gehören z. B. moderne Fahrzeuge, Car-PCs und Lap-Tops für Online-Datenabfragen, Video-Explorer zur Erkennung von Fälschungen, Nachtferngläser, Nachtsichtgeräte, Restlichtverstärker, Fadenzähler, UV-Lampen, FINAS-Werkzeug, ballistische Schußwesten, tragbare Funkgeräte.[33]

Bei der Offensiven Fahndungs-Einheit (OFE) Schwabach bereitet man sich auf Fahndungseinsätze u. a. mit spezieller Schießausbildung, Fortbildung in Selbstverteidigung und Schleuderkurs-Training vor.[34] Einer der Fahnder schätzt, daß in zwei Prozent der Kontrollen eine Situation entstehen könne, in der „Angst vor einer Überreaktion der Kontrollierten aufkommt“. Dann stehe man knapp vor der Entscheidung, „zu schießen oder nicht zu schießen“.[35]

Dem bisherigen Informationsstand folgend kann also angenommen werden, daß das Konzept der Schleierfahndung mit einem hohen Personalaufwand umgesetzt wird. Dabei scheinen in einigen Regionen Ressourcen anderer polizeilicher Aufgabenbereiche für die Schleierfahndung abgestellt zu werden. Das Personal scheint – verglichen mit dem üblichen polizeilichen Einzeldienst – mit besonders modernen Arbeitsmitteln ausgestattet zu sein. Es wird speziell fortgebildet und im Arbeitsablauf spezialisiert und weniger generalisiert eingesetzt.

Wie bereits festgestellt, handelt es sich mitnichten um verdachtsfreie Kontrollen.

Dazu Bayerns Innenminister Beckstein: „Wir wollen nicht den kontrollieren, der unauffällig ist“, (...) „uns interessiert, wenn etwas nicht zusammenpaßt“[36]. Wenn einer zum Beispiel in einem teuren Auto sitzt, „dem man nicht zutraut, daß er schon mal 100 Mark selber verdient hat“[37].

Koch weist darauf hin, daß „eine völlig undifferenzierte und auch »voraussetzungslose« Kontrolle von Bürgern mit »legalem Betragen«“ auch auf der Grundlage der neuen Befugnisnorm nicht erfolge.[38]

Nach von Filseck dürften die bayerischen Erfolgsmeldungen – sofern sie sich überhaupt allein auf Kontrollen nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 PAG bezögen – „wohl auf eine »nachhaltige Vorselektion« mit »geschultem Blick« zurückzuführen sein“[39].

Wenngleich auf einigen Dienststellen[40] Checklisten zur Selektion erstellt werden[41], läßt sich Befragungen einzelner Polizeibeamter entnehmen, daß die Schleierfahndung im wesentlichen auf etwas aufbaut, was als Intuition beschrieben wird. Dabei seien Fahndungs- und Kontrollkenntnisse sowie intensive Kenntnisse über Kriminalitätslage und –entwicklungen unabdingbare Voraussetzung für professionelle Selektion.[42]

Erfahrenen Polizisten würden auf Rastplätzen „ladenneue Schrauben an verschmutzten Autokennzeichen“ schon ins Auge stechen, wenn der Laie noch Mühe hat, die ausländische Nummer zu entziffern – „verdächtig, da könne etwas nicht stimmen“. So beschrieb Michael Kasperowitsch, Journalist der Nürnberger Nachrichten, seine Eindrücke beim Besuch einer Passauer Fahndungsdienststelle.[43]

Die Beamten der Aschaffenburger Fahndungskontrollgruppe (FKG) verfügten „über ein unschätzbares Kapital: über ein untrügliches Gespür für dunkle Gestalten.“ Sie operierten „sozusagen intuitiv“. „Wir sehen uns die Leute an, und wenn wir meinen, der sieht gut für uns aus, dann schnappt die Falle zu.“, wird ein Beamter zitiert.[44] Das „sichere Empfinden für unsaubere Machenschaften“ schulten die Beamten selbst, „im Erfahrungsaustausch“. „Nach jedem Einsatz setzen sich die Männer zusammen und reden über dieses und jenes Verhalten, das windige Figuren bei Kontrollen an den Tag gelegt haben: Der hat weggeschaut und der gezittert, die brüllte los, und die begann zu weinen. Was der eine Kollege nicht weiß, hört er vom anderen. Auch, daß Frauen nicht unbedingt die Unschuld gepachtet haben: »Frauen fielen anfangs bei uns durchs Raster«.“[45]

Ein Polizist aus dem oberbayerischen Murnau erklärte dem Journalisten Peter Fahrenholz: „Irgendwo hat ma des im Gefühl, daß ma sagt, den kontrollier ich jetzt“. Sein Vorgesetzter sprach von „wahnsinnigen Erfahrungswerten“, die seinen Leuten helfen würden, aus dem Meer der unauffälligen Auto- oder Zugfahrer die Richtigen herauszufischen. „Die Leute haben eine besondere Ausstrahlung“, sagte der Dienststellenleiter über, wie er das nannte, „unsere Klientel“.[46] Ein Beamter derselben Dienststelle berichtete, er tippe praktisch schon automatisch die Autonummer in seinen Computer, wenn „irgendwelche Typen in großkotzigen Fahrzeugen sitzen, die da nicht reinpassen“.[47] Trotzdem sei die Schleierfahndung vor allem nachts, wenn man die Kennzeichen nur schlecht und die Insassen gar nicht sehen kann, im wahrsten Sinne ein Schuß ins Dunkle.[48]

Ein von Stefan Mayr, Redakteur der Süddeutschen Zeitung, interviewter Schleierfahnder des Fahndungstrupps Verkehr (FTV) der Verkehrspolizeiinspektion Rosenheim: „Wir arbeiten nicht nach dem Motto: da ist ein ausländisches Kennzeichen, den packen wir uns.“ Dennoch errege jedes Auto aus dem Ausland die Aufmerksamkeit der Beamten. „Mit den Jahren bekommt man eine Nase dafür, wen man kontrollieren muß.“ Es gebe weder dienstliche Anweisungen noch ein Patentrezept für den Zugriff auf „das Publikum“.[49]

Der Leiter der Offensiven Fahndungs-Einheit (OFE) Schwabach erklärte, nicht der Familienvater und der Tourist aus Holland „mit Skibrettern auf dem Autodach“ würden kontrolliert, vielmehr müsse „das Gesamtbild stimmen“.[50] Einer seiner Mitarbeiter ergänzte: „Je länger man das macht, desto mehr Gespür hat man dafür.“[51]

Nachdem die Bayerische Polizei ein Jahr lang zur Schleierfahndung ermächtigt war, trat das dortige Innenministerium mit Erfolgsmeldungen an die Öffentlichkeit. Die Zielvorgaben seien erfolgreich eingehalten worden. Die mobilen Fahndungs- und Kontrolltrupps hätten pro 3,4 kontrollierten Fahrzeugen eine Festnahme zu verbuchen gehabt.[52]

Spörl machte den Erfolg an den Steigerungsraten der „Aufgriffe“ fest: „So wurden 1995 gegenüber dem Vorjahr 35% mehr ausgeschriebene Straftäter und 68% mehr illegal eingereiste Ausländer festgenommen, 114% mehr Schleusungen unterbunden und 43% häufiger gestohlene Gegenstände sichergestellt. 80% aller Einsatzerfolge entfielen auf die Autobahnen. Die Trefferquote der Beamten erreichte mit ihrem im Laufe der Zeit entwickelten Selektionsprozeß inzwischen 20 bis 25%.[53]

Eine typische lokale Erfolgsmeldung war die einer fränkischen Polizeistation, die verkündete, im ersten Halbjahr 1997 u. a. 269 Personen festgenommen, 30mal Rauschgift, Waffen, gefälschte Pässe oder Diebesgut gefunden und 239 Vergehen gegen das Ausländer- oder Asylverfahrensgesetz festgestellt zu haben.[54] Die hier nicht deutlich werdende Trennung zwischen materiell-strafrechtlichen Feststellungen und formell-strafrechtlichen Maßnahmen läßt vermuten, dass die hohe Anzahl der Festnahmen mit der hohen Anzahl der festgestellten Verstöße gegen Ausländergesetze korreliert.

Walter identifizierte die Schleierfahndung in den Resultaten der polizeilichen Kriminalstatistik: „Während die Zahl der registrierten Straftaten in Bayern 1995 insgesamt rückläufig war, kam es nach Einführung der verdachtsunabhängigen Kontrollen zu einem Anstieg von über 30 Prozent im Bereich der Verkehrspolizeiinspektionen. Dabei lag der geringste Teil des Zuwachses im Bereich der Verkehrsdelikte. Überwiegend handelte es sich um Verstöße gegen das Betäubungsmittelgesetz und das Ausländergesetz, die durch die verdachtsunabhängigen Kontrollen aufgedeckt wurden“.[55]

Die im Rahmen von Mediendarstellungen von den Dienststellen genannten Erfolgszahlen differieren stark. So veranschlagte die Aschaffenburger Fahndungskontrollgruppe (FKG) ihre „Trefferquote“ mit „mehr als 60 Prozent“[56].

Koch schätzt, daß aufgrund der Selektionsmechanismen mittlerweile bei jeder dritten bis fünften Kontrolle eine polizeiliche Sachbearbeitung notwendig werde.[57]

Die Ulmer Polizei bemißt ihr dem Fahndungskonzept Schiene ähnlichen Modell mit einer 30%igen Erfolgsquote[58].

Heinz Haumer, Ministerialrat im bayerischen Innenministerium, spricht „im Einzelfall von 16 Prozent, aber im Hinterland waren zehn bis 15 Prozent aller Kontrollen erfolgreich“[59].

Bei der Offensiven Fahndungs-Einheit (OFE) Schwabach würden sich „rund zehn Prozent als »Treffer«“ erweisen.[60]

Ein im Rahmen eines Pressebesuchs interviewter Polizeibeamter des Fahndungstrupps Verkehr (FTV) der Verkehrspolizeiinspektion Rosenheim erklärte: „Wir haben durchschnittlich eine Festnahme unter zehn Kontrollen“[61].

Anläßlich des Pressebesuchs bei einer fränkischen Polizeistation machten zwei Fahndungstrupps „rund 20 Kontrollen und landeten (...) einen Treffer – vier Gramm Heroin, ein Gramm Haschisch, eine Verhaftung“[62]. Auf die Frage des Redakteurs entgegnete ein Beamter, daß man dort Becksteins Quote nicht nachvollziehen könne.[63]

Ein anonym gebliebener Beamter der Fahndungskontrollgruppe (FKG) Aschaffenburg stellte gegenüber der Journalistin Viola Schenz aber die Genauigkeit der Auszählpraxis in Frage. Er verriet, daß die Fehlgriffe meist nicht in die FKG-Statistik „kontrollierte Personen und Fahrzeuge“ eingingen. Das mache jeder Beamte nach Gutdünken. Wenn es sich auf eine Verkehrskontrolle beschränke, werde meistens nichts vermerkt. So gerate auch die 25-Prozent-Treffer-Quote des (Bayerischen) Innenministers nicht durcheinander.[64]

Richter/Dreher sehen die Notwendigkeit des Fahndungskonzepts Schiene auch in einem räumlichen und deliktischen Verdrängungseffekt weg von der Straße hin zum Bahnverkehr. Dieser Verdrängungseffekt ließe sich auf die bisherigen Fahndungserfolge der Schleierfahndung auf Straßenverkehrswegen mit überregionaler Bedeutung zurückführen.[65] Nach aktuellem Erkenntnisstand seien die Zielpersonen bzw. –gruppen zur Umgehung polizeilicher Kontrollaktionen bereits teilweise auf den Bahnverkehr ausgewichen.[66]

Richter/Dreher beziffern „die Trefferquote“ des Ansbacher Fahndungskonzepts Schiene mit 16,3 %.[67] Im Zeitraum zwischen Oktober 97 und Mai 98 wurden 13 Einsätze mit 244 Beamten durchgeführt, bei denen 1.681 Arbeitsstunden anfielen (incl. später erforderliche Sachbearbeitung). Es wurden 2348 Personen kontrolliert und dabei 379 „Aufgriffe“ verzeichnet. Davon waren:

284 Vergehen und Ordnungswidrigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz und dem Ausländergesetz.

Die Sicherstellungsmengen von Betäubungsmitteln lagen bei Kontrollen in Nahverkehrszügen im Konsumentenbereich.[69]

Ein zehnprozentiger Anstieg registrierter Straftaten in der 99er Kriminalstatistik der Rosenheimer Polizeidirektion sei „ausschließlich der erfolgreichen Arbeit der Schleierfahnder zu verdanken“ gewesen. Sie hätten mit rund 3.600 Straftaten gegen das Ausländergesetz über 140 Prozent mehr dieser Delikte als im Vorjahr aufdecken können, so der Dienststellenleiter, Franz Mayer. Lasse man die ausländerrechtlichen Delikte unberücksichtigt, so ergebe sich bei den verbleibenden klassischen Delikten ein leichter Rückgang von knapp zwei Prozent.[70]

„Der Pressesprecher der Inspektion Bad Reichenhall, Wilhelm Bertlein, kommentierte gegenüber der Journalistin Viola Schenz: „Auf den ersten Blick mag die Schleierfahndung ja ganz erfolgreich aussehen, aber bei näherem Hinsehen sind es doch meistens Bagatelldelikte.“[71] Ein Beamter der Fahndungskontrollgruppe Aschaffenburg, der anonym bleiben wollte, sprach von „Sucherei nach der Nadel im Heuhaufen“ und „ineffizientem Schmarrn“[72]. Die Kontrolltrupps würden nie die Grenzkontrollen ersetzen können. Ein anonym gebliebener Beamter zur Praxis der Grenzkontrolle gegenüber der Schleierfahndung: „Ich kann mir in aller Ruhe die Leute anschauen. Bei der Schleierfahndung muß ich mit 180 an einem vorbeirasen und entscheiden, ob er verdächtig wirkt.“[73]

In einem Interview wurde Bayerns Innenminister Beckstein befragt, ob sich internationale Schlepper von der Schleierfahndung beeindrucken ließen. Er antwortete: „Als wir am 1. Dezember vorigen Jahres die Kontrollen an den kleinen Grenzübergängen aufgehoben haben, versuchten schon am ersten Vormittag Schleuserbanden, Flüchtlinge aus der östlichen Türkei und Vietnam unkontrolliert nach Deutschland zu schaffen. Wir gehen davon aus, daß diese internationalen Schleuser ihre kriminellen Bemühungen noch intensivieren.“[74]

Zur Kontrolldichte äußerte sich ein Beamter der Offensiven Fahndungs-Einheit (OFE) Schwabach: „200 bis 300 Kilometer auf Straßen mit überregionalem Verkehr kontrolliert ein Zweier-Team der OFE Schwabach pro Schicht in einem Gebiet, das so riesig ist“, daß er bewundernd sagte: „Das ist ein Wahnsinn.“[75]

Auch aus Baden-Württemberg sind Ergebnismeldungen bekannt. In der Zeit vom 1. September bis zum 31. Dezember 1996 habe die Polizei landesweit über 20.606 Personenkontrollen auf öffentlichen Straßen und in Einrichtungen des internationalen Verkehrs durchgeführt, davon 12.266 nach dem neuen Gesetz. Bei den Kontrollen konnten 584 zur Festnahme gesuchte Straftäter und weitere 816 Personen aufgegriffen werden, die zur Aufenthaltsermittlung ausgeschrieben waren. Insgesamt 788 Personen wurden wegen Verdachts einer Straftat, eines Verstoßes gegen ausländerrechtliche Bestimmungen oder anderer Rechtsvorschriften festgenommen. In 405 Fällen konnten illegale Betäubungsmittel, in 157 Fällen Diebesgut, 113 gestohlene Kraftfahrzeuge, 61 Waffen und 245 Urkunden, darunter hauptsächlich falsche Ausweispapiere, Führerscheine oder Aufenthaltsberechtigungen, sichergestellt werden. Während im Vergleichszeitraum September 95 bis Dezember 95 insgesamt 666 illegal aufhältige Ausländer festgestellt wurden, waren es nun 1.329.[76]

In Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage mutmaßte Innenminister Schäuble, dass signifikante Anstiege bestimmter Delikte in der landesweiten Polizeilichen Kriminalstatistik (PKS) 1997 in erster Linie auf die Intensivierung polizeilicher Fahndungsmaßnahmen zurückzuführen sei. Es handelte sich um ausländerrechtliche Verstöße mit einem Plus von 1.537 (+6,0%), 1.436 mehr illegale Grenzübertritte (+58,3%), 66 mehr festgestellte Einschleusungen (+37,5%). Auch sei die Zahl der in der PKS registrierten Tatverdächtigen mit illegalem Aufenthaltsstatus um 1.485 (+12,1%) auf 13.768 stark angestiegen.[77]

Die Fahndungsbilanz des Jahres 1998 verzeichnete über 170.000 Kontrollen auf öffentlichen Straßen und in Einrichtungen des internationalen Verkehrs, von denen rund 95.000 Personenkontrollen mit der neuen Befugnis begründet wurden. Laut Innenminister Thomas Schäuble wurden mittels Schleierfahndung 2.456 zur Festnahme gesuchte Straftäter aufgegriffen und weitere 4.340 Personen angetroffen, die zur Aufenthaltsermittlung ausgeschrieben waren. Gegen 3.126 Personen wurde wegen Verdachts einer Straftat, eines Verstoßes gegen ausländerrechtliche Bestimmungen oder andere Rechtsvorschriften ermittelt. Darüber hinaus führten die Kontrollen zur Sicherstellung und Beschlagnahme von Betäubungsmitteln in 2.819 Fällen, Diebesgut in 523 Fällen, 349 Waffen, 368 Fahrzeugen und 883 gefälschten Urkunden. Schäuble kommentierte: „Insbesondere im Kampf“ (sic!) „gegen reisende Straftäter, grenzüberschreitende Kriminalität und organisierte Schleuser haben sich die verdachts- und ereignisunabhängigen Kontrollen als unverzichtbares und wirksames Hilfsmittel erwiesen.“[78]

Der Level des Grundrechtseingriffs durch eine anlaßunabhängige Kontrolle wird allgemein niedrig verortet.[79] Der vormalige Bundesinnenminister Kanther faßte es schlagwortartig zusammen, dass keinem ein Zacken aus der Krone falle, wenn er sich gegenüber der Polizei ausweisen muß.[80] Aber ist der Eingriffscharakters einer Schleierfahndungsmaßnahme damit hinreichend beschrieben? Rachor bezweifelte, ob eine Identitätsfeststellung überhaupt als taugliches Mittel zur Abwehr einer konkreten Gefahr geeignet sei. Sie sei „typischerweise nur Mittel zu dem Zweck, andere polizeiliche Maßnahmen zu ermöglichen“.[81] Das dürfte auch für die Schleierfahndung gelten, soweit es nicht nur um Verdachtsgenerierung im Ausländerrecht oder zur Fahndung ausgeschriebene Personen geht. Nur in diesen zwei Konstellationen ist die Identitätsfeststellung ein taugliches Mittel. Hingegen würde Becksteins vielbemühter Mafia-Boß dem Polizeibeamten freundlich lächelnd seine Ausweispapiere hinüberreichen. Folgerichtig gestatten einige Gesetze sogar anlaßunabhängige Durchsuchungsmaßnahmen.

Die innere Logik der anlaßunabhängigen Kontrolle erschließt sich aber erst in historischer Betrachtung proaktiver Polizeiarbeit. Im Gegensatz zur weit überwiegenden reaktiven Tätigkeit, also Einsatzaufträge durch die Zentrale, formalisierte Anzeigenaufnahmen oder Aufgaben außerhalb des Kriminalitätsspektrums, eröffnen proaktive Kontrollen Möglichkeiten kreativer Entfaltung. Proaktives Polizeihandeln ist ein in der Polizeikultur tiefverwurzelter Aspekt, dem die PolizistInnen hohen Wert beimessen. Der Prozeß des Verdachtsschöpfens und des Verdachtserforschens ist dabei kontextspezifisch und kumulativ.[82] Die hinter einer Wahrnehmung vermutete Realität muß aus vernebelter Perspektive erschlossen werden, ähnlich wie sich ein Puzzle vor dem geistigen Auge aufbaut, Stück für Stück. Der Verdacht konkretisiert sich oder verfliegt wieder. Die anlaßunabhängige Kontrolle stellt dabei den „Katalysator Zwangskommunikation“ zur Verfügung („Wo wollen Sie hin?“; „Woher kommen Sie?“). Eine Bürgerin oder ein Bürger wird von der Polizei angesprochen und muß mit ihr interagieren. Im Verlauf der erzwungenen Kommunikation verstrickt sich das betroffene Subjekt in kontextspezifische Widersprüche und verdichtet den Verdacht oder seine Erklärung räumt ihn logisch aus. Die eigentliche Identitätsfeststellung liefert nur weitere, formalisierte Informationen über eine verdächtige Person, ergänzt um den Datenabgleich mit dem Informationsreservoir des staatlichen Fahndungsbestandes. Eine solche Kontrolle ist kein schlaglichtartiges Event sondern ein Prozeß, ausgerichtet auf das Ziel des „konkreten“ Verdachtes, der den Raum für das weitere Eingriffsrepertoire eröffnet: Durchsuchung, Sicherstellung/Beschlagnahme, Festnahme u.s.w.. Es kommt nicht von ungefähr, dass sich die meisten Menschen, einschließlich der „braven BürgerInnen“, in einer Polizeikontrolle sehr unwohl fühlen. Dieses Unwohlsein kann sich bei Angehörigen diskriminierter Minderheiten in Gefühle der Angst, Wut, Erniedrigung und sogar Rage[83] steigern. Die Schleierfahndung kann nicht mit einer Fahrkartenkontrolle gleichgesetzt werden, wie Kanther zu suggerieren suchte. Für Betroffene, die aus ihrer Sicht keinen Anlaß gesetzt haben, ist eine solche Personenkontrolle ein erheblicher Grundrechtseingriff.

Insbesondere im juristischen Diskurs über verdachtsunabhängige Kontrollen oder Vorfeldermittlungen besteht Uneinigkeit, ob diese dogmatisch der Strafverfolgung (Repression) oder der Gefahrenabwehr (Prävention) zuzuordnen wären[84]. Walter ordnet die verdachtsunabhängige Kontrolle mit der herrschenden Meinung der Gefahrenabwehr zu und nennt sie folgerichtig „gefahrenunabhängige Kontrolle“.[85] Die Befugnisse dienten „nicht der Fahndung nach Straftätern“; vielmehr sei die vorbeugende Bekämpfung von Straftaten Bestandteil des allgemeinen Gefahrenabwehrrechts, für das die Länder die Gesetzgebungskompetenz besäßen.[86]

Dass solche artifiziellen Begründungskonstrukte mehr das angestrebte Ziel als eine logisch grammatikalische Herleitung im Auge haben, wird bei der Schleierfahndung besonders deutlich - Repression und Prävention sind eins. Die bisher bekannte Datenlage spricht hingegen für einen deutlichen Schwerpunkt auf der Repression.

Aber auch in der kriminologischen Lehre gehen Repression und Prävention ineinander über.[87] Unter Prävention werde auch „häufig die Abschreckung potentieller Straftäter durch Strafandrohung, Strafverfolgung und Bestrafung verstanden“.[88]

Im Bayerischen Landtag herrschte Uneinigkeit über die generalpräventive Wirkung der Schleierfahndung. Gantzer (SPD) betonte, der generalpräventive Effekt werde weniger durch die Strafe als durch die Entdeckungswahrscheinlichkeit bewirkt. Deswegen könne „die Schleierfahndung gar nicht generalpräventiv wirken“. Gantzer weiter: „Die Leute, die zum Beispiel illegal nach Deutschland einreisen werden, wissen nur, daß im 30-Kilometer-Bereich eine Schleierfahndung möglich ist. Sie wissen, daß auf bestimmten Straßen und bestimmten Bahnhöfen und Flughäfen die verdachtsunabhängige Kontrolle im Sinne der Schleierfahndung möglich ist. Sie werden sich doch dadurch nicht abschrecken lassen, nach Deutschland zu kommen. Sie werden vielmehr alles tun, um nicht geschnappt zur werden. Sie werden sich durch die Schlepper noch besser einsetzen lassen, sie werden noch andere Stellen herausfinden, wo sie über die grüne Grenze kommen. Ich glaube, für die Generalprävention ist dies ein untaugliches Mittel. Ich glaube daran, daß es ein taugliches Mittel ist, illegal Eingereiste und sonstige Straftäter fassen zu können.“ [89] Dem widersprach Innenminister Beckstein (CSU). Die These, die Schleierfahndung habe keine generalpräventive Wirkung, sei falsch. „Wir haben zum Beispiel bei einem der internationalen organisierten Kriminalität angehörenden Transporteur eine Karte gefunden mit einem Hinweis darauf, daß Autobahnen im bayerischen Bereich zu meiden sind. Der Transporteur wurde gefaßt, weil er nicht wußte, daß ein Autobahnabschnitt in Baden-Württemberg in einer gemeinsamen Schleierfahndung kontrolliert worden ist. Internationale Verbrecherströme vermeiden Länder, in denen das Entdeckungsrisiko groß ist. Nach Abschaffung der Grenzkontrollen werden wir die Schleierfahndung wesentlich verstärken. Dann werden sich Transportströme generalpräventiv verlagern. Mancher Mafioso wird Autobahnen in Bayern meiden und auf andere Straßen, insbesondere in anderen Ländern ausweichen.“[90] Während Gantzer den Level des perzipierten Entdeckungsrisikos niedrig verortet, schließt Beckstein von Verdrängungseffekten auf ein hohes Entdeckungsrisiko. Insoweit davon ausgegangen wird, dass Menschen, die gegen Gesetze verstoßen – ebenso wie andere Menschen auch – aus ihrer Sicht und in ihrer Situation rational handeln (rational choice)[91], verbietet sich der logische Schluß von Verdrängungseffekten auf ein generelles Unterlassen bestimmter Handlungen. Wahlhandlungen, die Auswahl zwischen Reiserouten, dürften vielmehr einem äußerst komplexen Entscheidungsprozeß geschuldet sein. Sollte tatsächlich das Wissen um das durch die Schleierfahndung erhöhte Entdeckungsrisiko für eine Wahlhandlung den Ausschlag geben, so dürften sich länderspezifisch getroffene Entscheidungen spätestens mit der bundesweiten Angleichung des Polizeirechts nivellieren. Wahrscheinlicher als das völlige Unterlassen der (Wahl-) Handlung dürfte eine Strategieänderung sein.

Für Armand Mergen ist die Schleierfahndung „repressiv, hat aber auch präventive Folgen“. Ein gefaßter Täter könne nicht mehr rückfällig werden. Die Schleierfahndung sei auf Prävention ausgerichtet mit dem Ziel, größere Sicherheit in die europäischen Länder zu bringen. Wenn jeder Mensch wisse, daß er jederzeit überall kontrolliert und, ob Täter oder nicht, verfolgt werden könne, werde „der Berufsverbrecher vorsichtiger und seine Taktik anpassen“.[92] Mergens Diktum läßt unvermittelt an den Kabarettisten und Polizistendarsteller Dirk Bielefeldt denken, wenn der als „Herr Holm“ sagt: „Jeder Mensch ist eine mögliche Straftat“. Doch wie könnte ein solches Selbstverständnis noch von der Begriffswelt des „Polizeistaates“ abgegrenzt werden? Die von Mergen postulierte Normwirkung geht weit über negative und positive Generalprävention hinaus. Nicht nur eine Verhaltensänderung des Täters solle einsetzen (negative Generalprävention), sondern die Schleierfahndung und ihre potentiellen Wirkungen auf die Persönlichkeitssphären solle „jedem Menschen“ bewußt werden.

Ohne sich auf Mergen zu beziehen, sieht Waechter in der Methode der Schleierfahndung deutlich einen „Übergang von der direkten zur indirekten Verhaltenssteuerung durch Abschreckung und Verunsicherung“.[93] Der Gefahrenabwehrerfolg könne allein auf Abschreckung liegen. Denn bezüglich unspezifischer Gefahren gebe es „überhaupt kein erfolgversprechendes Auswahlkriterium für die Kontrolle einzelner Personen aus der Menge der sich im öffentlichen Verkehrsraum bewegenden Menschen mehr“.[94] Die Angemessenheit der Fahndungsmethode stehe insbesondere deswegen in Frage, weil der gesetzgeberische Zweck durch Eingriffe erreicht werden solle, „die sich ganz überwiegend gegen unbescholtene Bürger“ richteten.[95]

Die Schleierfahndung darf als exemplarisches Beispiel für soziale Kontrolle im Verständnis der Vertreter des Labeling Approach angesehen werden. „Soziale Kontrolle“ tendiert hier deutlich zur Machtdurchsetzung und Disziplinierung, weniger zur Integration von Leitvorstellungen[96]. Der damit identifizierte Charakter der Schleierfahndung erlangt elementare Bedeutung für die Analyse der Normwirkung auf Bevölkerung aber auch auf die rechtsanwendenden Instanzen und ihre Individuen: die PolizistInnen.

Die Erfolgsmeldungen der bayerischen Polizei schwanken mit „Aufgriffsquoten“ zwischen 10 und 60 Prozent. Gleichwohl scheint Befürwortern der Schleierfahndung diese Differenz nicht erklärungswürdig. Skeptiker des Erfolgs und Kritiker der Regelung forderten demgegenüber eine begleitende Erhebung und Auswertung.[97] In der Aussprache über einen entsprechenden Gesetzesentwurf[98] im Bayerischen Landtag erklärte Innenminister Beckstein, in Baden-Württemberg sei versucht worden, eine einheitliche Erfolgskontrolle nach innerdienstlichen Kriterien vorzuschreiben. „Das Ergebnis war nicht positiv, der bürokratische Aufwand zu groß, und der polizeiliche Erfolg konnte in aller Regel keiner einzelnen Maßnahme zugeordnet werden. Im Einzelfall kommt mehr zusammen, zum Beispiel die Überlegung, eine bestimmte Person zu kontrollieren, bei der die kontrollierenden Polizeibeamten meinen, daß irgend etwas nicht zusammenpaßt: Junger Mann, der nicht sonderlich gepflegt aussieht, aber ein ganz teures Auto hat; oder der Kofferraum hängt durch, obwohl nur eine einzige Person im Auto ist. Das ist noch kein Verdacht, aber es lohnt sich nachzuschauen. Sollte sich herausstellen, daß die kontrollierte Person eine »Fahne« hat, wäre Rechtsgrundlage nicht die verdachtsunabhängige Kontrolle, sondern der Verdacht auf ein Alkoholdelikt.“ Eine interne Erhebung sei Überbürokratisierung ohne Sinn und Verstand.[99]

Es fragt sich, wie in der über die Medien verbreiteten Effektivitätsbemessung überhaupt ein Erfolg der Schleierfahndung konstatiert werden konnte, wenn eine Differenzierung zwischen unterschiedlichen Eingriffsermächtigungen nicht möglich gewesen wäre. Denn gesteigerte Aufgriffsquoten wären auch über personelle und materielle Ressourcenverlagerungen erklärbar.

In dem von Beckstein beispielhaft genannten Fall hätte das Kontrollmotiv[100] im Verständnis des Übermaßverbotes jedenfalls die Ermächtigung zur Schleierfahndung sein „müssen“. Erst im Verlauf der Kontrolle, bei Feststellung „der Fahne“, würden polizeiliche Maßnahmen auf strafprozeßrechtliche Schienen gelenkt. Ein Kontrollmotiv ohne juristisch konkreten Verdacht kann hier praktisch nur zwischen der Ermächtigungsnorm der StVO oder der des Polizeigesetzes ausgewählt werden. Eine solche Wahl dürfte in den meisten Fällen bereits durch die organisatorische Zugehörigkeit (bspw. spezialisierter Fahndungstrupp) oder durch polizeitaktische Aufträge (bspw. Einsatzbefehl einer Großkontrolle) festgelegt sein. Theoretische Schwierigkeiten in der Bemessungsmethode sind insofern nicht ersichtlich. Praktische Schwierigkeiten dürfen eher in den Arbeitsroutinen der Polizei vermutet werden, obgleich David A. Harris bezogen auf US-amerikanische Verhältnisse Vorschläge machte, die mit etwas gutem Willen auch in Deutschland umsetzbar wären[101]. Nichtsdestotrotz dürfte eine polizeiexterne Evaluation jeder -internen überlegen sein. Deshalb fordert Feltes eine Evaluation nicht über „Erfahrungsberichte“ der Praxis sondern eine wissenschaftlich geleitete Studie.[102] Ohne eine wissenschaftliche Evaluation dürfte auch die parlamentarische Kontrolle der Schleierfahndung im BGSG von geringem Wert bleiben. Zwar wurde das Gesetz zeitlich auf zunächst fünf Jahre begrenzt[103]. Aber politische Erfahrungssätze lassen erahnen, dass der Bundestag ohne externe Unterstützung kaum imstande sein dürfte, Erfahrungsberichte einer informationsmächtigen Verwaltung adäquat zu kritisieren.

Solange die Aufgriffsquoten lediglich in der oben von Beckstein beschriebenen Auszählpraxis erhoben werden, erscheint es gänzlich unmöglich, den „Vorher-Nachher-Effekt“ der Gesetzesnovelle zu identifizieren. Hier tun sich aber schon weitere praktische Schwierigkeiten auf. Denn hinter einem bestimmten Anteil der in der juristischen Praxis kaum nachprüfbaren Kontrollmotive verbargen sich früher – vor Einführung anderer verdachtsunabhängiger Kontrollen als der der StVO - andere als rein verkehrsrechtliche Zielsetzungen. Nach § 36 Abs. 5 StVO bezieht sich die anlaßunabhängige Verkehrskontrolle auf die Überprüfung der Fahrtüchtigkeit des Fahrers, der mitzuführenden Verkehrsausweise und den Zustand, der Ausrüstung und der Beladung des Fahrzeugs. Die Verwaltungsvorschrift zu § 36 StVO bestimme das Kontrollmotiv[104]. Johannes Feest stellte in seiner Studie über polizeilichen Streifendienst jedoch fest, daß Kraftfahrzeuge Standkontrollen unterworfen würden, „die weniger dem Zweck dienen, die Verkehrssicherheit der Fahrzeuge zu überprüfen, als dem einen Blick in das Innere des Fahrzeugs tun zu können.“ Man könne dabei auch ganz elegant von dem einen zum anderen Zweck übergehen: „Ihre Schlußleuchte wackelt, vielleicht wollen Sie mal den Kofferraum aufmachen, damit man nachschauen kann.“[105] Die klare Rechtswidrigkeit derartiger Verfahrensweisen dürfte in der Polizei weithin bekannt (gewesen) sein[106], wird zumeist aber als gesetzlicher Graubereich kaschiert. So begrüßte Klaiber die Schleierfahndung auch, weil es wichtig sei, „daß der Polizei jetzt nicht mehr zugemutet wird, sich fast am Recht vorbei Gedanken zu machen, wie man einen solchen Verdacht konstruieren kann, um dann zu handeln“.[107] In einem Fahndungskonzept gegenüber rumänischen Tätergruppierungen wurden alle Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter einer Polizeiinspektion angewiesen, verstärkt ganztägig im Rahmen ihrer Dienstverrichtung, vor allem bei Streifenfahrten, „auf Fahrzeuge besetzt mit südländisch aussehenden männlichen Personen (vornehmlich Rumänen)“ zu achten. „Diese Fahrzeuge sind verkehrsrechtlich zu überprüfen und die Fahrzeuginsassen bei rechtlicher Voraussetzung zu kontrollieren. Ggf. sind Anhaltemeldungen zu fertigen.“ Das eigentliche Kontrollmotiv bezog sich hier eindeutig nicht auf verkehrsrechtliche Belange und kollidierte deshalb mit dem verfassungsrechtlichen Übermaßverbot. Insofern merkt Rachor auch an, daß die Schleierfahndung „in gewisser Weise eine Vergesetzlichung der (früher) teilweise anzutreffenden – rechtswidrigen – Praxis sei, anläßlich allgemeiner Verkehrskontrollen systematisch Überprüfungen vorzunehmen“.[108] Bei einer Evaluation der Schleierfahndung müßte also die rechtswidrige Polizeipraxis „vor“ der Gesetzesnovellierung quantifiziert werden. Nur insoweit dies gelänge, ließen sich Aufgriffsquoten und Normeffekte der Gesetzesnovelle im Vorher-Nachher-Vergleich bemessen.

Die in Bayern offiziell genannten Erfolgsquoten nennen dieses Problem nicht, obwohl materielle und personelle Ressourcen in einigen Dienststellen bereits vor der Novellierung des Polizeigesetzes vom Verkehrsbereich in den Strafverfolgungsbereich verlagert worden waren.[109]

Von Praktikern wird eingestanden, daß die Schleierfahndung weniger effektiv sei als die vorher möglichen Grenzkontrollen. Diese Feststellung ist insbesondere hinsichtlich der generalpräventiven Gesetzeszwecke relevant. Schon in den letzten Jahren der Grenzkontrollen wurden weniger als 3 % der Personen eingehender kontrolliert.[110] GrenzgängerInnen, die mit gewisser Regelmäßigkeit Gesetzesverstöße planten und umsetzten, dürfte nicht entgangen sein, wie schon unter solchen Umständen das Entdeckungsrisiko zu taxieren war: sehr gering. Die relativ geringen Sicherstellungsmengen von Betäubungsmitteln im Grenzbereich lassen überdies vermuten, dass die Bedeutung des Entdeckungsrisikos in Beziehung zur möglichen Gewinnspanne der Aktivität gesetzt werden muß.

Interessant wäre vielleicht aber auch ein Vergleich mit der generalpräventiven Wirkung der anlaßunabhängigen Verkehrskontrolle. Die Schätzungen des Dunkelfeldes bei der Trunkenheitsdelinquenz schwanken zwischen 1:600 und 1:300; eventuell also nur jede/r sechshundertste alkoholisierte Autofahrer, bzw. Autofahrerin wird von der Polizei angezeigt.[111] Bei aller Vorsicht eines Vergleiches unterschiedlicher Deliktsformen sind doch Rückschlüsse auf das von BürgerInnen empfundene Entdeckungsrisiko im öffentlichen Verkehrsraum möglich.

Es bleibt festzustellen, daß die beabsichtigte Normwirkung nach allen vorliegenden Erkenntnissen als äußerst kritisch zu beurteilen ist.

Die oben erwähnten, vorwiegend durch JournalistInnen unternommenen Versuche, Kontrollmotive der Schleierfahnder zu ergründen, erbrachten weitgehend nebulöse Ergebnisse. Fast geraten die Erklärungsansätze von Polizeitheoretikern, Schleierfahndern oder ihren Vorgesetzten in eine metaphysische Dimension („Irgendwo hat ma des im Gefühl, daß ma sagt, den kontrollier ich jetzt“). Ertragreicher als der Verweis auf solcherart konturenlose Intuition[112] wäre der Erklärungsversuch über „kognitive Schemata“[113]: Beständige, tiefverwurzelte und gut organisierte Klassifikationen der Art und Weise des Wahrnehmens, Denkens und Verhaltens. Es gilt als äußerst umstritten, wie derartige kognitive Schemata entstehen. Ein Teil der PolizeiforscherInnen verweist auf eine polizeispezifische Persönlichkeitsstruktur[114], die sich dem Konzept der autoritären Persönlichkeit entlehne. Ein anderer Teil identifiziert institutionelle Handlungsroutinen und Organisationsstrukturen als Fundament polizeispezifischen Denkens.[115] Die letztgenannten Interpretationen genießen heutzutage eine gewisse Präferenz. Nicht nur deswegen sollten die durch die Schleierfahndung hervorgerufenen Arbeitsroutinen unter die Lupe genommen werden. Denn gleichfalls gilt als Allgemeinplatz, dass Gesetze und Handlungsroutinen nicht nur in erwünschter Weise in Beziehung zueinander stehen, sondern manche Normen auch „extralegales Verhalten“[116] befördern. Und angesichts der Äußerungen der SchleierfahnderInnen drängt sich eine Verbindung zwischen ihren kognitiven Schemata mit Alltagstheorien oder gar nur Stereotypen geradezu auf. Gestützt wird diese Hypothese nicht zuletzt durch die „Aufgriffsquoten“. Denn während Bayerns Innenminister Beckstein nicht aufhört, die Festnahmen von Mafia-Bossen zu reklamieren, nehmen sich die Erfolgsstatistiken eher bescheiden aus, soweit das Augenmerk auf die Qualität der erkannten Deliktsformen gelenkt wird. Den größten Anteil der aufgedeckten Gesetzesverstöße machen solche illegal Aufhältiger, AsylbewerberInnen oder DrogenkonsumentInnen aus. Und kaum etwas anderes wäre zu erwarten. Denn wie sollte sie auch substantiiert werden, die „professionelle Selektion“, von der die Protagonisten der Schleierfahndung gerne reden? Die ladenneue Schraube am verschmutzten Autokennzeichen, die den Verdacht des professionellen Schleierfahnders erweckt, wäre in der Tat ein Beispiel. Der kalifornische Anthropologe Harvey Sacks nannte diese Taktik polizeilicher Verdachtsschöpfung die „Verfahrenstechnik der Unvereinbarkeit“ (incongruity procedure)[117]: Ladenneue Schraube und verschmutztes Kennzeichen – das paßt nicht zusammen. Sacks‘ Beschreibung gehört zum Repertoire des alltäglichen Streifendienstes mit seinem vielschichtigen, häufig urbanen Lebensalltag. In der Praxis der Schleierfahndung dürften die Wahrnehmungsraster jedoch nur selten an vielschichtige Lebenssituationen anknüpfen können. In der Logik verdachtsunabhängiger Polizeikontrollen kann sich die einzelne Entscheidung für eine solche nur auf eine sehr reduzierte Informationsbasis stützen. In einem vollbesetzten Personenzug ist das Antlitz des „Verdächtigen“ zumeist das einzige Kriterium für den BGS. Der Polizist, der mit einer Anhaltekelle am Straßenrand steht und die herannahenden Autos beobachtet, entscheidet sich von einer Sekunde auf die andere für ein bestimmtes Auto. Entscheidungsgrundlage mag ein ortsfremdes Kennzeichen sein, das offensichtliche Alter des Fahrzeugs - mit der größeren Wahrscheinlichkeit eines technischen Defektes - oder eben das fremdländisch-phänotypische Merkmal des Fahrers, das die Wahrscheinlichkeit einer ganzen Palette denkbarer Rechtsverstöße erhöht - allein, weil Verstöße gegen das Ausländerrecht nur durch Ausländer verübt werden können[118].

Weniger das situative Element entscheidet über einen Verdacht als das personale. Es ist die offensichtliche Andersartigkeit von Einzelnen innerhalb des Publikums im öffentlichen Raum, die den ungeschriebenen „zweiten Code“ der Schleierfahndung manifestiert.

Die typischen Eigenarten verdachtsunabhängiger Kontrollen werden durch die gesetzliche Einrahmung der Schleierfahndung noch verstärkt. Denn der Gesetzeszweck verlangt mindestens ein negatives Fahndungsraster: „(...) aus der Festlegung auf den Zweck »Bekämpfung der grenzüberschreitenden Kriminalität«“ ergebe sich, „daß die Kontrolle im Einzelfall diesen Zweck zumindest fördern sollte. Die Kontrolle von Personen, die offenkundig nicht der einschlägigen Szene zugerechnet werden können, wäre danach unverhältnismäßig“[119].

Aus welchen Komponenten sollte sich also eine professionelle Typisierung von Menschen zwecks Selektion Verdächtiger zusammensetzen, ohne sich dem Verdacht der Stereotypisierung auszusetzen? Zweifelsohne sind funktionale Raster denkbar, die als polizeispezifisch-professionelle kognitive Schemata bezeichnet werden könnten. Aber fast jede Beschreibung einer „einschlägigen Szene grenzüberschreitender Krimineller“ dürfte scharf am Ethnozentrismus schrammen.

Es wäre mithin kein Betriebsunfall, wenn sich bestimmte Minoritäten überproportional den Kontrollaktivitäten der Polizei ausgesetzt sähen. Das Netz der Schleierfahndung ist so geknüpft, dass sich überproportional Minoritäten darin verfangen.

Daneben verdichten sich auch in der deutschen Polizeiforschung die Hinweise auf wenig professionelle, stereotype oder ethnozentristische Verdachtskonstruktionen.[120] Gerade die in den vergangenen Jahren immer wieder hochkochenden Diskussionen über Fremdenfeindlichkeit in der deutschen Polizei lassen es angeraten erscheinen, Wirkungen und Nebenwirkungen der Schleierfahndung auch in dieser Hinsicht in Rechnung zu stellen.

Walter betonte, dass nahezu alle europäischen Nachbarn, mit Ausnahme der Inselstaaten England und Irland, über Befugnisse für verdachtsunabhängige Personenkontrollen verfügen und auch Gebrauch davon machen.[121] Dieser Umstand wird gern von den Protagonisten der Schleierfahndung angeführt. Verschwiegen wird aber ebenso gern, dass den Gesetzen der Nachbarländer – ebenso wie hierzulande – nicht immer nur die Sachzwänge eines zusammenwachsenden Europas zugrunde liegen. So resultierte die bereits 1981 in Frankreich eingeführte anlaßunabhängige Kontrolle aus den hitzigen öffentlichen Debatten über Terrorismus und subjektiver (Un-)Sicherheit, sprich: Kriminalitätsfurcht.[122] Im übrigen ist auch dem britischen Polizeirecht die anlaßunabhängige Kontrolle keinesfalls fremd.[123]

Für einen Blick auf die Erfahrungen anderer Polizeien mit Personenkontrollen und den Implikationen einer multikulturellen Gesellschaft erscheint es deshalb auch sinnvoller, sich weniger die vergleichbaren Normen als die Praxis der Kontrollen anzuschauen. Wertvolle Erfahrungsschätze lassen sich insbesondere aus der Polizeiforschung solcher Staaten heben, die ehemals Kolonialreiche waren. Migrationsbewegungen kommt dort ein größerer und historisch gewachsener Stellenwert zu.

Nicht minder interessant ist das Verhältnis der US-amerikanischen Polizei zu den Bevölkerungsminderheiten.[124] Zwar kennen die USA keine juristisch völlig verdachtslose Personenkontrolle, dafür aber eine außerordentlich polizeifreundliche Rechtsprechung verdachtsgeleiteter „Police-Stops“[125]. So darf ein Polizist zum Beispiel eine Person zur Befragung anhalten und flüchtig die Kleidungsoberfläche und die persönlichen Gegenstände nach Waffen abtasten, bevor hinreichender Verdacht für eine Verhaftung besteht, wenn er vermutet, dass kriminelle Machenschaften im Gange sind, und die betreffende Person bewaffnet ist und eine Bedrohung von ihr ausgeht.[126] Umfangreiche Polizeikontrollen können sich auch nach geringfügigen Verstößen gegen Verkehrsrechtsnormen ergeben.[127] In letzterem Zusammenhang wurde die Redensart DWB („Driving while Black“) zu einer zynischen Umschreibung eines „Verkehrsverstoßes“, nämlich Schwarzer zu sein.[128] Die Redensart diente auch als Titel einer Untersuchung, die die Bürgerrechtsorganisation American Civil Liberties Union (A.C.L.U.) unlängst veröffentlichte. Nichtweiße seien überproportional häufig Kontrollen der Polizei ausgesetzt. Das krasseste Missverhältnis ergab sich am Highway 95 im Staat Maryland, wo 73 Prozent aller angehaltenen Fahrer Schwarze oder Hispanics waren, obwohl diese dort unter allen Fahrausweisinhabern einen Anteil von lediglich 17 Prozent ausmachen[129]. David A. Harris analysierte eine ganze Reihe oberinstanzlicher Gerichtsurteile, in denen eine Praxis des »racial profiling« die tragende Rolle spielte. Wie die New York Times berichtete, wurden Beamte in Maryland in einer Dienstanweisung ausdrücklich aufgefordert, gezielt auf schwarze Männer ein Auge zu haben, die teure Autos fahren und Pager tragen, Attribute, wie sie Drogenhändlern zugeschrieben werden.[130] Katheryn K. Russel faßte die Eigenschaften und Verhaltensweisen schwarzer Männer, die überproportional in Kontrollen geraten, folgendermaßen zusammen:

► Auto fahren in einem armen Wohnbezirk, in dem bekanntermaßen mit Drogen gehandelt wird

► Verstoß gegen Verkehrsregeln (z. B. überhöhte Geschwindigkeit, ausgeschaltetes Rücklicht)[131].

Es mag dahingestellt bleiben, inwieweit diese Eigenschaften oder Verhaltensweisen für sich genommen als nützliche Raster für das Detektieren einer kriminellen Szene dienlich sein können. Das praktische Ergebnis polizeilicher Handlungsroutinen ist jedenfalls die massive Diskriminierung ganzer Bevölkerungsgruppen.

Einiges deutet darauf hin, dass auch in deutschen Polizeien vergleichbare Typisierungen Anwendung finden[132].

Häufig wurde das »racial profiling« in polizeilichen Spezialeinheiten beobachtet[133], in den USA z. B. im Stakeout Unit, Strong Arm Squad, High Country Drug Task Force oder Selective Enforcement Team. Die Aufgaben solcher zum Teil in Zivilkleidung arbeitenden PolizistInnen basieren – ähnlich wie bei den Schleierfahndern – auf einem proaktiven Konzept. Die Logik ihres Auftrages – „Bekämpfung“ der Straßenkriminalität – definiert das Ziel: „verdächtige Person“ im öffentlichen Raum. Die Spezialeinheiten erwarben sich nicht nur in der öffentlichen Diskussion den Ruf „effektiv“ zu arbeiten, sondern auch in der wissenschaftlichen Evaluation, z.B. bei der Reduzierung von Raubdelinquenz.[134] Die positiven Analysen wurden allerdings stark getrübt, weil die Strategien mit Diskriminierungen und Mißhandlungen von Minderheiten einher gingen. Beobachtet wurde auch eine in Zynismus abgestumpfte, brutalisierte Polizeikultur.[135] Der zur Zeit in den USA heftig umstrittene Fall des Amadou Diallo fügt sich nahtlos in dieses Bild. Diallo, ein Einwanderer aus Guinea, wurde am 4. Februar 1999 vor seiner Wohnung im New Yorker Stadtteil Bronx von Beamten einer New Yorker Eliteeinheit mit 41 Schüssen getötet. Der unbewaffnete Diallo hatte bei einer Kontrolle nach seiner Brieftasche greifen wollen, die die Elite-Cops für eine Waffe hielten – sie wurden freigesprochen.[136]

Um derartigen Fehlentwicklungen strukturell vorzubeugen, schlägt Lawrence W. Sherman ethnisch neutrale Verdachtskalender, bzw. Check-Listen vor, die die zu verdächtigenden Personen in Beziehung zum Kontrollort setzen. [137]

Praktische Erfahrungen mit derlei, die Gesetze ergänzenden Dienstvorschriften wurden in England gesammelt. Die öffentliche Wahrnehmung eines »racial profiling« mündete dort in Ausführungsbestimmungen (Codes of Practice A) eines englischen Polizeigesetzes, Police and Criminal Evidence Act 1984 (PACE).[138] Danach müssen sich hinreichende Gründe (reasonable grounds) für einen Verdacht auf einer objektiven Basis des Einzelfalles gründen. Der Verdacht eines spezifischen strafbaren Verhaltens muß in den Kontext anderer Faktoren eingepaßt werden, beispielsweise Zeit, Ort und Verhalten der Person. Hinreichender Verdacht darf nie auf der Basis rein personaler Faktoren, beispielsweise Hautfarbe, Alter, Haarschnitt, Kleidung oder früherer Straffälligkeit begründet werden. Die PACE-Kontrollregelungen trafen auf eine breite Front der Ablehnung in Polizeiverbänden und großen Teilen der Öffentlichkeit. Leslie Curtis, Vorsitzender einer Polizeigewerkschaft, klagte, die Eingriffsrechte der Polizei seien noch nie zuvor so weit beschnitten worden. Die Codes of Practices seien absurde Kreationen weltfremder Bürokraten, die noch nie selbst eine Personenkontrolle durchgeführt hätten und nicht wüßten, mit welchen Problemen Polizisten auf der Straße konfrontiert seien. Das Forscherteam um Dixon zog schließlich auch eine resignative Bilanz der Erfolgsaussichten von PACE. Es hätte bestimmter Rahmenbedingungen bedurft, um PACE in der polizeilichen Praxis realistische Chancen zu geben. Als Minimalvoraussetzungen nannte es:

► Aufklärung der Bevölkerung über Grundrechte und die Grenzen polizeilicher Befugnisse.

Diverse Studien belegen, dass PACE das Problem des »racial profiling« nicht ausgeräumt hat.[140] Einige Jahre nach Verkündung des Gesetzes beobachteten Clive Norris und seine MitarbeiterInnen 213 Polizeikontrollen von 319 BürgerInnen. Sie schätzten aufgrund ihrer Ergebnisse, dass die Wahrscheinlichkeit für Schwarze, in Polizeikontrollen zu geraten, zweieinhalb Mal so hoch sei wie ihr Anteil in der lokalen Population erwarten ließe.[141] Innerhalb der am häufigsten von Polizeikontrollen betroffenen Bevölkerungsgruppe, den Männern im Alter bis 35 Jahren, wurden innerhalb eines Jahres zwischen einem Drittel und einem Viertel aller Weißen kontrolliert, aber 90 Prozent aller Schwarzen.[142] Die Verdachtsgründe seien bei Schwarzen spekulativer als bei Weißen.[143] Aus verständlichen Gründen müsse bei Schwarzen das Gefühl entstehen, sie unterlägen exzessiver polizeilicher Überwachung.[144] Zu ähnlichen Ergebnissen gelangten Alan Marlow und Jane Maddock in einer Analyse polizeilicher Kontrollvermerke eines dreimonatigen Zeitraumes aus dem Jahr 1996. Sie empfahlen der Polizei eine sorgsame Analyse der Arbeitsroutinen und Beweggründe von PolizistInnen. Anderenfalls seien die Konsequenzen im Verhältnis Polizei-Bevölkerung katastrophal.[145]

Es zeigt sich, dass Phänomene des Verdachtsschöpfens und des racial profiling zu komplex sind, als dass sie sich mit wenigen individuellen oder strukturellen Parametern erklären ließen. Deshalb dürfte sich die Praxis polizeilicher Verdachtsgenerierung kaum mit eingleisigen Vorschlägen wie solchen von Sherman in politisch gewollte Bahnen lenken lassen. Verdachtskalender, Checklisten oder die etwas rigideren Verwaltungs- oder Dienstvorschriften sind nicht geeignet, um die mentalen Selektionsprozesse in den Köpfen von PolizistInnen zu steuern. Nicht umsonst fordert die Gruppe um Dixon eine Aus- und Fortbildung zur Modifikation der Polizeikultur. Diskussionen um Organisationsethik und Polizeiphilosophie sind jedoch hochgradig politisch aufgeladen, sobald sie sich auch das normative Eingriffsrepertoire zum Gegenstand nehmen. Beispielhaft ließe sich der Diskurs über neue Polizeikonzepte („Community Policing“) nennen, in dem nicht zuletzt Aspekte des polizeilichen Selbstverständnisses erörtert werden.[146] Sowohl in der Theorie als auch in der Praxis werden Bemühungen erkennbar, vom Selbstverständnis des „Crime Fighters“ wegzukommen, hin zu einem solchen des „Peace Officer“.[147] In Hamburg wurde beklagt, der Beamte im Reviervollzugsdienst sehe sich in erster Linie als „Crime-Fighter“. Begriffe wie „Bürgernähe“ und „Prävention“ werden gar nicht oder auf den verschiedenen Mitarbeiterebenen unterschiedlich definiert.[148] Da die Schleierfahndung primär den Gedanken des Crime Control in sich trägt, kann angenommen werden, daß sie gegenüber Reformen der Organisationsphilosophie kontraproduktiv wirkt. Diese noch eher allgemeine Hypothese würde bei einer Untersuchung von Arbeitsroutinen spezialisierter Schleierfahnder wahrscheinlich deutlicher werden. Ihr Aufgabenverständnis unterscheidet sich nicht grundlegend von dem der operativen amerikanischen Spezialeinheiten, in denen die ausgeprägte „Crime-Fighter“-Kultur beobachtet wurde. Von einer hochgradigen Spezialisierung der Schleierfahnder auf proaktive Handlungsmuster muß jedenfalls ausgegangen werden. Die Gefahr unerwünschter Gruppenkulturen ist damit immanent. Zwar haben Schleierfahnder anläßlich eines Pressebesuches erwähnt, man wolle sich nicht als Eliteeinheit sehen. Doch der Journalist brachte seine Eindrücke folgendermaßen auf den Punkt: „Etwas besonderes sind sie schon, die Mitglieder der Schleierfahndung in Schwabach und in fast allen Polizeidirektionen in Bayern, und privat geben sie auch zu, daß sie vielleicht »etwas mehr Freiheit« haben als andere Polizeibeamte.“[149]

Dabei sollte auch in Erinnerung gerufen werden, dass gerade spezialisierte Organisationseinheiten weitgehend immun gegenüber bürokratischen Einschränkungen ihrer Handlungsroutinen bleiben.[150] Politische Initiativen gegen ein racial profiling oder unerwünschte Verdachtsgenerierung sollten demzufolge in ein Gesamtkonzept eingebettet werden, das sich insbesondere auch der Polizeikultur widmen muß.

In Deutschland liegen kaum Erkenntnisse darüber vor, wie sich polizeiliche Verdachtsselektionen auf das Leben von AusländerInnen und anderen Minoritäten auswirken. Was wir wissen, spricht dafür, dass die Situation sich in bestimmten Regionen nicht wesentlich von der in England oder den USA unterscheidet. Der Umstand, dass ethnische Spannungen in Deutschland womöglich schwächer ausfallen als in den USA oder England ist ein schwacher Trost. Mindestens die Migrationsbewegungen deuten darauf, dass die deutschen Verhältnisse sich jenen dieser Länder anzugleichen in Begriff sind. Dabei verlaufen die Entwicklungen zu einer faktischen Einwanderungsgesellschaft parallel zu den übergreifenden Phänomenen der Informationsgesellschaft und der Risikogesellschaft. Anlaßunabhängige Kontrollen sind auch und gerade Kinder der Risikogesellschaft, ob sie nun im Bundesimmissionsschutzgesetz verankert sind, im Güterkraftverkehrsgesetz oder im Luftverkehrsgesetz. Sicherheit scheint ohne sie nicht mehr zu gewährleisten zu sein. Oftmals jedoch sollen sie Sicherheit nur vorgaukeln. Insbesondere gilt das, wo Strafrecht und Polizei instrumentalisiert werden. Die Schleierfahndung ist ein Paradebeispiel derart symbolischen Rechts. Ihre lautstark propagierte Wirkung ist mehr als fraglich, um so bedenklicher sind aber ihre Nebenwirkungen. Bei Verabschiedung der BGSG-Novelle klagte die Bundestagsabgeordnete Ulla Jelpke (PDS) zu recht, es handele sich um ein weiteres Gesetz, „das rassismusfördernd sein wird“.[151] Diese zunächst radikal klingende Analyse gewinnt angesichts der oben beschriebenen Eigendynamik der Personenkontrollen an Erklärungswert.

Zumindest aber sollte abgewogen werden, ob die Sicherstellungen von Drogen im Konsumentenbereich, die Detektion asylrechtlicher Gebietsverstöße oder sonstiger Bagatelldelikte das Szenario aufwiegt, das uns die angelsächsische Polizeiforschung aufzeigt. In diese Richtung argumentierte Cem Özdemir, Bundestagsabgeordneter (Bündnis 90/Die Grünen) und Vorsitzender der Aktion Courage, als er eine Dokumentation zu Polizeiübergriffen gegen Ausländer vorstellte. Er sagte, er wisse aus eigenem Erleben, dass Personen mit dunkler Hautfarbe oder anderen besonders wirkenden Merkmalen eher in Polizeikontrollen aufgehalten würden als andere. Er plädierte dafür, zu prüfen, ob die Vorteile, die verdachtsunabhängige Kontrollen der Polizei böten, die Nachteile aufwögen, dass es dabei häufig zur Diskriminierung von Ausländern komme.[152]

Die Schleierfahndung ist eine Facette des institutionalisierten Rassismus. Dies ergibt sich nicht nur aus dem Normzweck, der Festlegung auf eine bestimmte „Szene“. Es ergibt sich vor allem aus der Verbindung der Kontrollbefugnis mit der Eigendynamik des polizeilichen Verdachtes - gewachsen in einer Polizeikultur, die ihr Aufgabenfeld traditionell in den unteren sozialen Schichten sucht und findet; in einer Polizeikultur, die die Gesellschaft in Gut und Böse teilt; in einer Polizeikultur, in der hegemoniale Männlichkeit mit der proklamierten Toleranz gegenüber Minoritäten kollidiert; in einer Polizeikultur, deren vorgeschaltete Kriminalpolitik den öffentlichen Raum zur Kampfzone gegen Straßenkriminalität ausgerufen hat.

Allein mit den spärlichen interkulturellen Fortbildungsbemühungen deutscher Polizeien ist diesem Phänomen nicht beizukommen. Selbst die umstrittenen und relativ weitgehenden Eingrenzungsbemühungen gegenüber der britischen Polizei vermochten die (Un-)Kultur des »racial profiling« nicht zu domestizieren. Wenn überhaupt dürfte das auch nur mit einer umfassenden Reform des gesamten Polizeiwesens zu bewerkstelligen sein. Bis dahin sollte der Polizei kein Instrument anlaßunabhängiger Kontrollen zur Strafverfolgung oder sogenannten „vorbeugenden Verbrechensbekämpfung“ an die Hand gegeben werden.

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Eine frühere Fassung des Textes wurde ohne Quellenangaben in der Zeitschrift der Bundesarbeitsgemeinschaft Kritischer PolizistInnen, UNBEQUEM, Ausgabe 41 (März 2000), Seite 4-13 veröffentlicht Weiterhin wurde eine gekürzte Fassung in der Vierteljahresschrift KRITISCHE JUSTIZ, Heft 2◦2000 (Juni) abgedruckt.

[1] Bayern, Baden-Württemberg, Mecklenburg-Vorpommern, Thüringen, Sachsen, Niedersachsen, Brandenburg, Berlin, Hessen

[2] vgl. Walter 1999 [a], S. 33 ff.; Sachsen-Anhalt und das Saarland werden voraussichtlich im Sommer 2000 ihre Regierungsentwürfe verabschieden.

[3] LverfG MV, Urt. v. 21.10.1999 – LverfG 2/98 – Teilabdruck siehe: Die Öffentliche Verwaltung – Januar 2000 – Heft 2, S. 71 – 76; DIE POLIZEI 2/2000, S. 58 - 60; dazu kommentierend: Kutscha [a], S. 65

[5] vgl. Walter, 1999 [a], S. 37; Walter, 1999 [b], S. 107

[6] allgemein zur Anwendungspraxis vgl. ARAB, S. 153 ff.; Beispiel für eine Razzia in einer Asylbewerberunterkunft siehe Remscheider Generalanzeiger, 15.12.99

[7] so die Begründung des Polizeigesetzes lt. Landtag Baden-Württemberg, Drucksache 12/52, S. 4

[9] Walter [a], S. 33; Süddeutsche Zeitung, 13.11.96, S. 3

[11] Landtag Baden-Württemberg, 12. Wahlperiode, Protokoll über die 6. Sitzung vom 27. Juni 1996, Seite 132; zit. nach: Rachor 1997, S. 22 f.

[13] vgl. insb. Becker 1997, S. 30 ff.; von Filseck, S. 72 ff.; Gintzel, S. 14 ff.; Klaiber, S. 179; Lisken 1998a, S. 22 ff.; Lisken 1998b, S. 41 ff.; Maurer, S. 51 ff.; Schnupp, S. 20 ff.; Schwabe, S. 709 ff.; Soria, José Martinez, S. 270 ff.; Spörl, S. 217 ff.; Stephan, S. 81 ff.; Waechter, S. 139 ff.; Walter [a], S. 35 ff.; Walter [b], S. 106 ff.

[17] vgl. Gössner, S. 67 ff.; Busch u.a., S. 301 ff.

[19] Kees, S. 27, vgl. auch Koch, S. 34

[20] vgl. Taschenmacher, S. 290

[21] Filseck, 73; Herzing, S. 74; Klaiber, S. 181; Koch, S. 35; N.N. 1999 [a], S. 9; Richter/Dreher 1998, S. 279; Richter/Dreher 1999, S. 21; Roese, S. 15; Spörl, S. 219; Walter [a], S. 38; Wittmann, S. 13

[23] MacNaughton-Smith; vgl. auch Sack, der von „Meta- oder Anwendungsregeln“ spricht (S. 463)

[25] Bayerns Polizei 4/96, S. 10; vgl. auch Süddeutsche Zeitung, 07.01.97, S. 48

[26] Richter/Dreher 1998, S. 279; Richter/Dreher 1999, S. 21

[28] Richter/Dreher 1998, S. 279

[31] vgl. Herzing, S. 78; Wittmann, S. 18

[32] vgl. Herzing, S. 76; Wittmann, S. 18; Süddeutsche Zeitung, 13.11.96, S. 3; Frankfurter Rundschau, 24.06.98, S. 3

[36] Frankfurter Rundschau, 24.06.98, S. 3

[40] nicht z.B. beim Fahndungstrupp Verkehr (FTV) der Verkehrspolizeiinspektion Rosenheim, vgl. Süddeutsche Zeitung, 07.01.97, S. 48

[41] Herzing, S. 78; Spörl, S. 219

[43] Nürnberger Nachrichten, 08.05.98

[46] Frankfurter Rundschau, 24.06.98, S. 3

[49] Süddeutsche Zeitung, 07.01.97, S. 48

[52] Bayerns Polizei 1/96, S. 14; vgl. die Headline „Auf vier Kontrollen ein Fahndungstreffer“, Stern, 08.04.98 (16/98), S. 20; Die Polizei 1/97, S. 27

[54] ADAC Motorwelt 9/97, S. 26

[58] Renz/Drobinoha, zit. nach: Richter/Dreher 1998, S. 280; Richter/Dreher 1999, S. 24

[61] Süddeutsche Zeitung, 07.01.97, S. 48

[62] ADAC Motorwelt 9/97, S. 26

[64] Süddeutsche Zeitung, 13.11.96, S. 3

[65] Richter/Dreher 1999, S. 19

[66] Richter/Dreher 1998, S. 277

[67] Richter/Dreher 1998, S. 280

[70] Oberbayerisches Volksblatt, 20.12.99

[71] Süddeutsche Zeitung, 13.11.96, S. 3

[72] ebenda, vgl. auch den Leserbrief und die redaktionelle Anmerkung in der Süddeutschen Zeitung, 19.11.96, S. 11

[73] Süddeutsche Zeitung, 13.11.96, S. 3

[74] Der Stern, 08.04.98 (16/98), S. 20

[76] Landtag Baden-Württemberg, 12. Wahlperiode, Drs.12/1023 v. 12.02.97; vgl. auch Die Polizei 5/97, S. 152; vgl. Kieler Nachrichten (ap), 29.01.97, S. 4

[77] Landtag Baden-Württemberg, 12. Wahlperiode, Kleine Anfrage, Drs.12/2874 v. 20.05.98, S. 2 ff.

[78] Die Polizei 10/99, S. 305; ebenso mit einer Erfolgsbilanz aus Niedersachsen

[79] vgl. Berner/Köhler, Art. 13, Rz. 8; kritisch: Kutscha [b], S. 136

[84] statt vieler: Weßlau, S. 110 ff. (m.w.N.); Denninger, S. 161 ff. (m.w.N.)

[87] vgl. Göppinger, S. 148; Kube/Koch, S. 8

[89] Bayerischer Landtag, 13. Wahlperiode, Plenarprotokoll 13/89 v. 10.10.97, S. 6425 ff.

[96] vgl. dazu Göppinger, S. 150 ff.

[97] so der Bayerische Datenschutzbeauftragte, vgl. Bayerischer Landtag, 13. Wahlperiode, Drucksache 13/6819, S. 57 ff.; die Bayerische Landtagsfraktion von Bündnis 90/Die Grünen, vgl. Gesetzesentwurf in: Bayerischer Landtag, 13. Wahlperiode, Drucksache 13/8123

[99] Bayerischer Landtag, 13. Wahlperiode, Plenarprotokoll 13/89 v. 10.10.97, S. 6427 ff.

[103] vgl. Walter 1999 [a], S. 36

[104] vgl. Conrads, S. 178; Mindorf, S. 10 (24. Erg.); Hilse, S. 385

[106] vgl. Die Bayerische Polizei, 1/78, zit. nach CILIP 0/März 1978, S. 25; Dvorak, S. 202 ff.; vgl. auch Kniesel

[108] Rachor 1996, S. 318, Rz. 228c

[113] Füllgrabe [b], S. 9 ff.; vgl. auch Steinert, S. 388

[114] vgl. Balch, S. 106; Adlam, S. 344; Smith/Locke/Walker, S. 440

[115] vgl. ebenda; N.N. [1988b], S. 113 ff.; Hildebrandt, S. 112 ff.

[116] vgl. Anders Bratholm, zit. nach Shaughnessy, S. 167

[118] vgl. Herrnkind [1995], S. 58 ff.

[119] so Zeitler, Rz. 254, S. 63

[120] Nachweise bei Herrnkind 1996, S. 34 ff.; vgl. auch Bornewasser/Eckert; Proske/Radtke; Mletzko/Weins

[121] so Walter 1999 [b], S. 109; vgl. auch Walter 1999 [a], S. 37; Soria, S. 271

[122] Levy/Ocqueteau, S. 272 ff.

[123] vgl. z. B. Heckenberger, S. 114, 118, 92, 109

[124] für eine Studie aus Kanada vgl. Wortley/Macmillan/Hagan, S. 656

[129] Neue Zürcher Zeitung, 17.6.1999; vgl. auch Harris, S. 561 ff.

[132] vgl. Herrnkind [1996], S. 34 ff.; Bornewasser/Eckert; Maibach, S. 59 ff.

[133] vgl. z.B. Harris, S. 547, 561, 568, 573

[136] vgl. Frankfurter Rundschau, 17.2.2000; 28.2.2000

[138] Heckenberger, S. 57, vgl. auch 37, 46, 50; Home Office 1992, S. 13 ff.; Home Office 1995, S. 2 ff.

[140] vgl. die Nachweise bei Marlow/Maddock, S. 318

[141] Norris u.a., S. 212; neuere Untersuchungen des Home Office kommen auf eine höhere Wahrscheinlichkeit um den Faktor fünf in den Jahren 1997-98 und sechs in den Jahren 1998-99, The Guardian, 10.12.99

[146] statt vieler: Feltes/Rebscher; Dölling/Feltes; Dreher/Feltes

[148] Freie und Hansestadt Hamburg, S. 177

[150] vgl. Scott, S. 205 ff., Thompson

[151] blickpunkt bundestag, Juli 2/98, S. 18

[152] Frankfurter Allgemeine Zeitung, 10.12.99, S. 7; vgl. Frankfurter Rundschau, 10.12.1999

„Verdacht des Verdachtes“